V průběhu měsíce ledna a února 2006 se uskutečnila série veřejných projednání věnovaných přípravě programových dokumentů České republiky pro využívání strukturálních fondů a Fondu soudržnosti Evropské unie v letech 2007–2013. Na veřejnou prezentaci návrhu Národního rozvojového plánu, kterou uspořádalo Ministerstvo pro místní rozvoj ČR v prostorách Arcibiskupského paláce, navázaly kulaté stoly ve všech krajích České republiky, které uspořádalo Centrum pro komunitní práci a Asociace nestátních neziskových organizací v České republice v rámci zajištění partnerství zejména pro neziskový sektor ale pro širokou veřejnost. Kulaté stoly byly kromě prezentace Národního rozvojového plánu doplněny o blok věnující se přípravě budoucích operačních programů a zvláštní pozornost byla věnována také přípravě regionálních operačních programů. V některých případech tak byl vůbec poprvé prezentován tento typ programových dokumentů. Jejich srovnáním se tak na regionální operační programy můžeme podívat o něco blíže.

Ale od kulatých stolů zpět zhruba tak o jeden rok. V únoru 2005 se Rada Asociace krajů ČR na základě jednohlasné dohody všech hejtmanů usnesla na tvorbě regionálních operačních programů (ROP). Bylo tomu tak ještě před samotným zahájením tvorby Národního rozvojového plánu a poukazuje to na důležitost, s jakou jsou ROPy vnímány. Pojetí regionálních programových dokumentů je v zásadě velmi odlišné od pojetí stávajícího programového období a Společného regionálního operačního programu (SROP). A tyto dvě koncepce se nutně musely dostat časem do vzájemného střetu, ke kterému také samozřejmě došlo v okamžiku diskuse o počtu budoucích operačních programů a jejich zaměření.

Proč jsou regionální operační programy výhodnější? To je otázka, která je za poslední více jak půlrok stále diskutována a na lámání chleba přijde i při vyjednávání s Evropskou komisí. ROPy mají totiž několik základních nevýhod. Zejména svým zaměřením a svými prioritami nelze očekávat, že by se od sebe navzájem příliš lišily. Tento předpoklad se potvrdil právě i v rámci zmíněných kulatých stolů, kde byly návrhy na priority jednotlivých regionů soudržnosti NUTS II pro období 2007–2013 prezentovány. Samozřejmě jednotlivé ROPy budou mít svá specifika, v zásadě však musí vycházet ze stejného základu, neboť při jejich tvorbě je nutné respektovat dokumenty nadřazené, tedy především Národní rozvojový plán (NRP), resp. Národní strategický referenční rámec (NSSR), na úrovni České republiky a Strategické obecné zásady Společenství (SOZS) a nařízení k jednotlivým fondům, tedy dokumenty na úrovni evropské.

Zavedení ROPů má i svá konkrétní úskalí, která souvisí implementací a přímou distribucí prostředků ze strukturálních fondů EU. Musí dojít k potřebným legislativním úpravám, na kterých se ostatně již pracuje. Tou základní je novelizace zákona č. 248/2000 Sb., o regionální podpoře. Řídícím orgánem ROP, tedy orgánem zodpovědným za celý operační program obdobně jako ministerstva za tématické operační programy, totiž budou jednotlivé Regionální rady regionů soudržnosti NUTS II. Regionální rady by se tak měly stát subjekty se samostatnou právní subjektivitou a s pravomocemi a povinnostmi takovými, aby byly schopné řídit regionální operační programy. S tím mimo jiné souvisí i další potřebné legislativní úpravy, např. k nastavení nutných finančních mechanismů, a tedy novela zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech.

Rozdělením regionálních intervencí do 7 samostatných regionálních operačních programů zároveň dojde ke snížení flexibility, což je vlastně tak trochu proti duchu trendu pro následující programové období, neboť řídící orgány budou moci volněji nakládat s finančními prostředky tak, aby mohly lépe reagovat na aktuální vývoj a konkrétní „poptávku“ pro směřování intervencí. Špatné rozvržení ROPů tedy může být do budoucna významnou překážkou.

Výše uvedené nemá vyznít jako kritika ROPů, ale především jako reálný výčet některých problémů, které se pak nutně samozřejmě odrážejí při tvorbě jednotlivých dokumentů. Ve prospěch ROPů hovoří především jednotný, neoblomný a výrazný požadavek všech krajů. Navíc tato varianta má další neoddiskutovatelnou výhodu a sice, že jednotlivé ROPy mohou a zcela pravděpodobně budou mnohem důvěrněji odrážet potřeby a specifika regionů a z pozice krajů tak lze očekávat efektivnější směřování prostředků, než kdyby tak bylo činěno z úrovně ministerstva v rámci SROPu.

Současný návrh rozložení operačních programů tedy počítá se 7 ROPy pro regiony soudržnosti NUTS II (kromě Prahy, která bude mít dva samostatné operační programy) ale navíc je v něm obsažen i tzv. Integrovaný operační program (v původních návrzích označován jako Integrovaný regionální operační program). Takže náhradou za SROP se nabízí víceméně 8 jiných programových dokumentů. Kraj se tak sice „zbavily“ SROPu a získaly samostatné programy, avšak vyvstal tady další konkurent v podobě integrovaného operačního programu (IOP). Konkurence samozřejmě není smyslem IOP, jeho zaměření by mělo být především nadregionální, tzn. intervence, které svým významem přesahují hranice jednotlivých regionů a pomáhají udržovat a rozvíjet jejich vzájemnou integritu.

Z tohoto pohledu tedy vypadá volby ROPů a jakéhosi „doplňkového“ operačního programu v podobě IOP jako rozumné řešení. Opět však narazíme na dva základní problému vztahu těchto dvou programů. IOP jako nadregionální operační program samozřejmě zužuje prostor pro jednotlivé ROPy, neboť některé oblasti podpory jsou z ROPů vyjímány právě z důvodu, že jejich význam je nadregionální a měl by být řešen z pozice Ministerstva pro místní rozvoj. Druhým problémem jsou finanční alokace na operační programy. V době redakční uzávěrky tohoto čísla stále ještě probíhala jednání, takže definitivní čísla mohou být v době vydání jiná. Nicméně na všech 7 Regionálních operačních programů bylo alokováno 12% z celkové finanční alokace a na Integrovaný operační program 8%. Celkově je tedy vidět, že mnohem větší důraz je kladen na tématické operační programy, což je rozdíl oproti současnému období, kdy podíl SROP byl více jak 30% z celého balíku peněz. A vrátíme-li se zpět k návrhům finanční alokace pro ROPy, i bez podrobnější zkoumání je poměrně zřetelné, že 12% na 7 regionů soudržnosti NUTS II je skutečně málo (v průměru 1,7% na jeden ROP). Takto určený podíl finančních prostředků je pak dost v silném rozporu se zvolenou strategií regionálního řízení operačního programu. Trochu nevyvážený se zdá i poměr mezi ROPy a Integrovaným operačním programem, kdy alokace 8% opět není moc v duchu se strategií.

Na problematiku financování ROPů se mnohdy dostali i účastníci kulatých stolů, mnohdy spíše zástupci veřejné správy než neziskového sektoru či veřejnosti. Diskuse se nesly v duchu již výše zmíněných problémů, tak také například vůči Evropskému sociálnímu fondu (ESF). ROPy jako většina operačních programů jsou financovány prostřednictvím Evropského regionálního rozvojového fondu (ERDF). Nabídla se tedy otázka, zda nesnížit celkový podíl ESF právě ve prospěch ERDF a krajů. Jinými slovy snížit finanční prostředky na tzv. měkké projekty realizované v rámci operačních programů OP Vzdělávání a OP Rozvoj lidských zdrojů a zaměstnanost. Stejně tak se ale ozývaly hlasy i na obhajobu zachování celkového podílu ESF (který je 20%). Nutno podotknout, že stejnou otázkou, tedy snížením podílu ESF, se zabýval i Řídící a koordinační výbor (ŘKV) na svém jednání 19. ledna a došel hlasováním ke stejnému závěru, tzn. potvrzení výše celkového podílu ESF na úrovni 20%.

Další oblastí, která byla taktéž diskutována během kulatých stolů, byly vazby ROPů na další tématické operační programy a stejně tak vztah k politice zemědělství a rozvoje venkova. Neboť oproti stávajícímu období je Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD) vyčleněn mimo strukturální fondy a je řešen samostatně. Vyvstává tak otázka vzájemné koordinace intervencí tak, aby došlo k jejich vzájemnému provázání. V oblasti rozvoje regionů, městských i venkovských oblastí je tato problematika opravdu klíčová. Možným řešením jsou tzv. integrované projekty, které by umožňovaly právě společným a jednotným přístupem využívat různé intervence ať už se to týká jednotlivých fondů či operačních programů. Integrované projekty by pak mohly být klíčovým přístupem zajišťující přidanou hodnotu celého procesu a mohly by tak předcházet neefektivitě a vícekolejnosti využívání několika operačních programů zároveň.

Regionální operační programy jsou tak celkem velkým oříškem pro jejich vlastní přípravu a zároveň velkou zkouškou toho, zda se podaří úspěšně realizovat. Není to jen otázka oblastí, kam budou směřovány investice, ale především jejich efektivity tak, aby reflektovaly skutečné potřeby regionů. Je to samozřejmě otázka i budování potřebné absorpční kapacity a připravenosti všech krajů. V tomto mají kraje jedinečnou šanci využít stávající opatření 3.3 SROP, jeho smyslem je právě posilování absorpční kapacity prostřednictvím vzdělávání, tvorby rozvojových partnerství a zásobníků projektů na následující programové období.

Na kraje a regionální rady budou kladeny velmi vysoké požadavky. Mimo zátěže na veřejné rozpočty a spolufinancování strukturálních fondů to bude především problematika řízení ROP jako celku, což znamená především administrativní zátěž a nové manažerské schopnosti, které si kraje budou muset oslovit.

Regionální operační programy jsou především výzvou! Hlavním cílem musí být smysluplnost a účelnost využití finančních prostředků ze strukturálních fondů. Kvalitně zpracované ROPy nejen, že usnadní vyjednávání s Evropskou komisí o jejich definitivní podobě, ale především budou ve prospěch jednotlivých krajů České republiky, což je důležité pro nás pro všechny.

Miroslav Parvonič
Centrum pro komunitní práci

Zpracováno pro: Dotační věstník 03/2006, Economia Praha